对于北大六教授王世杰等的观点，杨氏认为他们的提案，仍不免过于相信中国政局之有秩序有办法，以今日之乱，并非人民有反抗中央之思想，乃如昔日所谓王纲解钮，以如此人心反复法纪荡然之区域，欲其联合以组织一中央机关，安可得耶?即令组织成一中央机关，而求其能执行最小限度之职权，亦必不可得。
[1]据1912年8月10公布的《国会组织法》，民初国会又参议院和众议院两院构成，参议院定额274人，缺中央学会8人，实额266人。因为种种原因，迄今我们或许对作为一个整体的1920年代还缺乏完整深入的了解。
这一切，不免让时人迷惑，宪政，能救中国吗?以后人之眼光看，宪政和救国实在是两个不同的逻辑。有学者称这个时代为五代式的民国［2］，也有文章断言，看似寻常实奇崛的1920年代，首先应被视为中国现代革命运动最近之渊薮［3］。那么，在各团体还没有充分觉悟以前，我们国民有没有其他进行自决的路呢?公敢以为有一条路:便是在简单明了的目标底下，实行普遍的政社运动和继续的直接行动。上文提到，罗素在《中国到自由之路》的演讲里，一再强调中国的改造首先必须要保存中国国家的独立，强调在中国建立强有力中央政府的意义，强调师法俄国、采用国家社会主义的必要性。而宪政关涉的则是限制政府权力、保护个人权利，更多是对政府分权制衡的问题。
假如中国的政治家与知识分子思考家国问题的重心仍在国富，而忽视民强，忽视自由宪政价值的制度化落实;或者仍总是希望提供完整解决方案、一揽子解决中国问题，而忽视法治原则的遵循，那么，宪政抑或革命?则仍将会构成一种择决的彷徨。民主宪政和党治革命在中国1920年代的此消彼长，还存在着自由与民主自身两个传统的差异性及其对中国的不同影响问题。日本现代行政法中行政主体分为两大类：（1）国家。
[12]王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社199r7年修订版，第35页。（4）公共设施，是公共行政的物质组织形态。从何种高度来研究行政权力的归属者，直接影响着行政主体的定位、行政权力的行使及行政责任的归属。由此可见，我国行政赔偿的责任主体是国家，因违法行使职权侵犯相对人合法权益而引起国家赔偿的行政机关只是赔偿义务机关，这种赔偿义务机关仅是出于诉讼上的便宜而存在，并不意味着法律意义上赔偿责任的最终归属。
目前存在的问题是：行政主体林立、权力分散、权限不明，且所谓的主体都未能实现真正意义上的自负其责。行政主体中无论是财团法人还是社团法人，都拥有自己能够独立支配的财产，并能以此自负其责，因而，这些行政主体作为行为后果的最终归属者，所承担的责任是一种狭义的或实质意义上的法律责任。
中央和地方之间权益分配上的非均衡性及人为因素，已导致中央调控能力严重减弱，地方短期行为加剧。（6）授权性行政主体，即私法人、自然人接受授权成为行政主体。行政分权具体可以包括两种形式：（1）地方分权。行政主体理论作为行政法学基本理论之一，对整个行政法学体系发挥着基础性的整合作用，是其它理论构建的前提和基础。
这种研究仅仅是对行政主体的表象和浅层化的研究，缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘，无法包容有关行政主体理论的全部内容，忽略甚至排斥了有关中央与地方之间、机关与机关之间权、责合理配置。在行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理、缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究的狭隘，客观上对行政实践产生了不利影响。行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究内容，割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系。如前所述，我国行政主体理论侧重于在行政行为和行政诉讼过程中来研究行政主体，即在动态的过程中研究行为者。
各国的行政主体中无论是公法财团、公法社团还是经授权而行使行政权的自然人、私法人，都是依据行政分权制度享有行政权，并能独立承担法律责任的法律人格。因而，我国行政法学中的行政机关既不拥有行政权，也无独立承担实质法律责任的能力。
（二）不利于行政组织的统一协调。不仅要从行政权力外部作用上，也要从行政主体内部构造中进一步丰富、完善行政主体的理论。
[11]胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998版，第518页。要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为行政设定权利义务，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体，这一点在法理上是通过赋予特定组织以权利能力，从而使其成为行政法权利、义务的归属主体来实现的。纵观大陆法系各国有关行政主体理论的研究，可作如下分析：（一）行政主体理论产生的前提在于公、私法的区分。本文旨在通过中外行政主体理论之比较，寻找差异，从而阐明完善和改进我国行政主体理论的理论和实践意义。当时，有学者认为传统的行政组织法研究都根据行政学、组织学的原理，对行政组织法的法律调整进行概括，是就行政组织而论行政组织法，或就行政组织法而论行政组织，都没有脱离行政学、组织学的角度，[10]他们认为法学应从主体的角度来研究行政组织，任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即成为独立的法律人格，只有具备法律上的主体资格，这些组织或个人才能同其他组织或个人发生法律行为，并指出：行政法上的行政组织，其核心问题在于是否具有主体资格。[5]（台）陈新民：《行政法学总论》，第106页。
二、中外行政主体理论之差异我国行政法学界对行政主体理论的研究开始于80年代初，确切地讲是行政诉讼法颁布前后，应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化，以及有关行政组织研究角度变化的需要而发展起来的。Harmut Maurer认为：行政主体概念的关键在于权利能力（即法律能力）。
（二）行政主体的定位不同。而将行政权的真正拥有者——国家，排除于法律关系之外，这一方面是由我国行政主体理论的立足点不高造成的，另一方面也是传统法律思中国家至上论的体现。
中央、地方之间分税制的实行，以及大量行政性公司、事业团体行使部分行政管理职能的现状，对我国有关行政主体的理论研究提出了新的课题和要求。实践中的种种弊端进一步印证了这种理论上的定论错误，弱化了国家行政的统一协调。
我国行政法学界对行政主体的定义基本一致。私人成为行政主体，其权源来自国家授权和委托。[16]胡建森：《行政法学》，法律出版社1998年版，第176页。（四）对作为行政主体应当承担的责任理解不同。
[13]两个定义在表述上虽略有不同，但实质内涵基本一致。将行政主体定位于代表国家行使行政职能的行政机关，势必造成行政法学中行政主体这一概念内涵和外延上的冲突。
如：行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此而产生的法律责任的组织。王名扬先生在其《法国行政法》中写道行政机关作为构成行政主体整体结构中的某些单位，它们在一定的范围之内，以行政主体的名义进行活动，其法律效果归属于行政主体。
[4]（日）南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第13页。既有地域性组织，又有成员性、目的性组织。
由此可以看出两个问题：（1）行政权是国家统治权的一种，行政机关是代表国家行使行政职能，非是权力的拥有者，如何能成为行政法律关系中的权利主体？（2）行政机关能否作为义务主体承担完整和实质意义上的法律效果？正如前面所述的，我国行政法学中行政主体所承担的是一种形式意义而不是实质意义上的责任。[9] Harmut Maurer：《德国一般行政法》，高家伟译，中国政法大学教学参考资料。因而，有关行政组织及行政行为的研究都是不可偏废的，正确认识行政组织法在整个行政法学研究中的价值是科学构架行政法学体系的前提和基础。德国有关行政主体的分类，较为详尽，主要有：（1）联邦。
[14]应松年、薛刚凌：《行政组织法与依法行政》，《行政法学研究》1998年第1期。[17]于绍元、何乃忠：《行政行为概论》，群众出版社1993年版。
我国行政机关的经费均来自国家财政，本身无独立的财产，我国法律也规定，行政赔偿费用由国家承担，列入预算。由行政分权而产生的其它行政主体则为派生行政主体，这种行政主体的分散化，体现了行政管理直接的民主性。
（四）片面强调行政职能部门的对外管理职能，忽视对行政主体、公务员的整体控制。这不仅取决于行政法学研究的深化，更取决于经济、政治体制改革的进一步深入和成熟。
